Afirmou o Secretário Geral das Nações Unidas que a organização se encontra numa encruzilhada. A frase foi reiterada com tal vigor pelo mundo afora, que se tornou lugar comum, em diferentes idiomas.

A questão presente é como ir além da encruzilhada, pela escolha correta do caminho a percorrer. Kofi Annan assume suas responsabilidades e traz aos Estados membros sua análise e suas propostas que decorrem de três relatórios: o do Painel de Alto-Nível, o de investimento e desenvolvimento (relatório Sachs) e o das relações com a sociedade civil (relatório Cardoso).

O Painel de Alto Nível sobre Ameaças, Desafios e Mudanças contém no seu próprio enunciado a tarefa a cumprir. Convocados por Kofi Annan, reuniram-se dezesseis pessoas com conhecimentos e experiência de Nações Unidas, de organismos regionais, e na condução da política exterior de seus países (lista de nomes em anexo).

Deliberou o grupo no decorrer de 2004 em seis sessões, a cada dois meses. Nos intervalos, procurou ouvir representantes dos diversos setores dos países-membros em consultas regionais, seminários, mesas redondas, “workshops”. Atingiu amplo espectro de opinião, o que lhe permitiu definir um quadro mais próximo das inquietações das diferentes sociedades nacionais.

Recebeu contribuições de governos e de Ongs. Seu trabalho, “Um mundo mais seguro: nossa responsabilidade comum” foi entregue a Kofi Annan no dia 2 de dezembro de 2004. E deve ser debatido pelos Estados-membros no decorrer deste ano, culminando na Assembléia-Geral e na Cúpula de Chefes de Estado e de governo. O debilitamento dos organismos internacionais, o uso unilateral da força em desrespeito aos dispositivos da Carta das Nações Unidas, a Guerra no Iraque, as ações terroristas constituíram fatores remotos ou imediatos que levaram, entre outras possíveis considerações, à iniciativa do Secretário-Geral. Comemoram-se os sessenta anos da Conferência de São Francisco e da Carta. Kofi Annan entra na fase final de seu mandato. Portanto, configura-se momento oportuno para grande esforço de“aggiornamento”. O adiamento é impensável. A recuperação do multilateralismo, inadiável. Muitos comentaristas aproximaram dois instantes, o das deliberações que levaram à Carta e o de agora que pretende reformá-la. Momentos fundacionais, dizem.

Conforme o mandato recebido, o Painel de Alto Nível deveria recomendar medidas claras e práticas para assegurar efetiva ação coletiva na promoção da paz e da segurança internacional. Para tal, deveria identificar as ameaças, os conseqüentes desafios e as necessárias mudanças nos instrumentos e mecanismos das Nações Unidas. Foi o que fez,nas 129 páginas de seu documento, e suas 101 recomendações.

Ao examinar as ameaças, o grupo dos dezesseis considera que, a par da persistênciade antigos conflitos, surgiram situações novas. Após a Segunda Guerra Mundial, motivaram-se os Estados a uma outra tentativa de assegurar que “as espadas se transformem em arados”, já que a primeira, a Sociedade das Nações malograra. Eram tempos de conflitos entre Estados. Agora, além dessa categoria, identificaram-se outras ameaças: guerra civil, genocídio e violência intra-Estados, terrorismo, crime organizado transnacional, armas de destruição em massa, ameaças econômicas e sociais, pobreza, doenças infecciosas, degradação ambiental.

Outros conceitos, já amplamente aceitos, orientaram os trabalhos do Grupo: a segurança humana, que encontra base na Carta, a necessidade de proteger as populações ameaçadas pela desintegração de Estados, que pede resposta coletiva.

Observou-se, no decorrer dos debates, a natural divergência de percepções entreos nacionais de países do Norte e países do Sul. O processo decisório adotado, o consenso,muitas vezes oculta essas diferenças. A leitura do relatório, em particular na sua parte descritiva, permite distinguir a influência do pensamento anglo-saxônico. Mas existem contribuições para o reconhecimento das preocupações e angústias das populações dos países em desenvolvimento.

Proponho-me comentar alguns aspectos que a meu ver sobressaem no documento. O primeiro ponto, definir as ameaças. O mundo deste início do século XXI difere muito daquele que viu nascer a ONU, uma obviedade. Mas nestas novas circunstâncias, o que aparece com mais ênfase? As novas ameaças não conhecem limites territoriais, sãotransfronteiriças. Não podem ser enfrentadas por um só Estado, mesmo que disponha ele do maior poder. O desafio verdadeiro, na linha do humanismo e do respeito internacionalestá em aceitar a responsabilidade comum. O título do relatório já o diz. Como consequência dessa nova visão, há modificações institucionais a fazer. O texto é coerente.

O relatório altera a visão segmentada e a consideração isolada de fenômenos definidores da situação internacional. Assim, a pobreza é também questão de segurança, além de problema de desenvolvimento. A epidemia da SIDA (HIV/AIDS) incide sobre 

África com mais vigor do que em outras regiões, mas ameaça a segurança de todos. As guerras civis, a violência contra as populações nacionais não constituem apenas tragédiasinternas de alguns países, mas configuram questões que tem que ver com a segurançainternacional, e, portanto, com toda a comunidade internacional. Este é o segundo ponto de importância: há novas ameaças, além das tradicionais. O seu reconhecimento mostra importante avanço conceitual e político.

Quais são as ameaças identificadas pelo Painel? Distribuem-se por seis categorias:

• ameaças de caráter econômico e social, pobreza, doenças infecciosas e degradação ambiental;

• conflitos entre Estados;

• conflitos internos, guerra civil, genocídio e outras atrocidades de larga escala;

• armas de destruição em massa;

• terrorismo;

• crime organizado transnacional.

Não por acaso a pobreza encabeça a relação das ameaças. O atraso impede a construção de um sistema de segurança em que a prevenção jogue papel central.

O Painel recomenda que os Estados-membros renovem seus compromissos com a erradicação da pobreza e com o desenvolvimento sustentável. Pede maiores recursos e ação. Apela para que os países industrializados estabeleçam calendário para atingir o objetivo de 0,7% de seu PIB nos seus programas de ajuda externa.

Comércio e dívida externa são também objetos de análise e de propostas: conclusão na OMC das rodada de desenvolvimento Doha até 2006, alívio da dívida dos países pobresaltamente endividados, com reescalonamento mais longo e melhor acesso aos mercados globais.

Em matéria de saúde, o Painel recorda que 10 bilhões de dólares anuais sãonecessários para combater a SIDA(HIV/AIDS). Propõe que o Conselho de Segurança convoque uma segunda sessão especial para tratar dessa enfermidade como ameaça à paz e à segurança de todos. E pede que seja promovida uma iniciativa global parareconstruir os sistemas de saúde pública do mundo em desenvolvimento.

Quanto ao meio ambiente, exorta os Estados-membros a que negociem estratégia de longo prazo para reduzir o aquecimento global além do período coberto pelo Protocolode Quioto, 2012, e que considerem o hiato entre as promessas do Protocolo e seu cumprimento. Os Estados-membros deveriam apoiar o desenvolvimento de fontes renováveis de energia e reduzir, até anulá-los, os subsídios para combustíveis fósseis.

Os conflitos bélicos entre Estados diminuíram sensivelmente. Não desapareceram de todo. As controvérsias regionais existentes podem agravar-se. As Nações Unidas dispõemde importantes instrumentos de prevenção: a mediação, o uso apropriado de sançõesvotadas pelo Conselho de Segurança, o emprego de forças de paz. Trata-se de evitar que divergências se transformem em disputas e estas em enfrentamentos armados.

Os conflitos intra-Estados mereceram demorada consideração pelo Painel. Guerra civil, genocídio, violência indiscriminada configuram desafios a enfrentar e aos quais a comunidade internacional não pode ficar indiferente.

Todos os esforços devem ser feitos para prevenir tais situações. Se falharem, e seja urgente que se detenha qualquer episódio de genocídio, e de “limpeza étnica”, de massacres ou retomada de guerra civil, não se pode descartar o emprego multilateral da força, dentro das normas das Nações Unidas.

As recomendações: uso pelo Conselho de Segurança de sua faculdade de encaminhar ao Tribunal Penal Internacional casos de alegados crimes de guerra e crimes contra a humanidade, conforme disposto no Estatuto de Roma; estabelecimento de mecanismo de defesa dos direitos das minorias e proteção de Governos democraticamenteeleitos, aproveitando a experiência dos organismos regionais, a OEA e a Organização para a Segurança e a Cooperação da Europa (OSCE); negociação de acordos vinculantes sobre marcação, rastreamento, comércio e transferência de armas leves.

As armas de destruição em massa, - nucleares, biológicas, químicas, radiológicas, pedem medidas de prevenção que o Painel definiu.

Para diminuir a demanda é imperativo que os Estados nuclearmente armados honrem os compromissos assumidos no art. VI do Tratado de Não-Proliferação de ArmasNucleares (cessação da corrida armamentista nuclear, desarmamento e conclusão de tratado de desarmamento geral e completo), reafirmem a obrigação de não usar armas nucleares contra Estados que não as possuem, reduzam o risco de guerra nuclear acidental.

O Conselho de Segurança, - considera-se aconselhável – poderia comprometer-se com a ação coletiva em resposta a um ataque nuclear ou ameaça de tal ataque contra um Estadonão nuclearmente armado: A exemplo do que já existe na América Latina e Caribe, África,Sul do Pacífico e Sudeste Asiático, os esforços de paz no Oriente Médio e no Sul da Ásia deveriam conduzir à criação de zonas livres de armas nucleares.

Para reduzir a oferta, o Protocolo Adicional Modelo ao TNP, com normas de inspeção mais severas, seria reconhecido pela junta de Governadores da Agência Internacional de Energia Nuclear (AIEA) como padrão para as salvaguardas. O Conselho de Segurança estaria preparado para agir em casos de séria preocupação quanto ao não cumprimento de padrões de não-proliferação ou de salvaguardas. A denúncia do TNP por um Estado parte, e sua conseqüente desvinculação das obrigações assumidas, levariaà imediata verificação do cumprimento, até aquele momento, dos compromissos, se necessário com mandato do Conselho de Segurança.

Todos os Estados seriam encorajados a aderir voluntariamente à Iniciativa de Segurança de Proliferação, com o propósito de combater o tráfico ilícito e clandestino decomponentes de programas nucleares.

Duas recomendações motivaram meu afastamento do consenso: a) iniciar sem demora negociações para que a AIEA possa atuar como fiadora do suprimento de materialfíssil para usuários civis, o que a habilitaria a, por intermédio de fornecedores que autorizasse, atender à demanda; b) enquanto se negocia esse ajuste, os Estados deveriam,sem renúncia a seus direitos dentro do TNP, instituir uma moratória voluntária, de duraçãolimitada (falou-se em dez, quinze anos) na construção de qualquer instalação adicional deenriquecimento ou reprocessamento, e, em troca, receberiam a garantia de suprimento dematerial físsil pelos fornecedores atuais, a preços do mercado.

Em carta ao Secretário-Geral Kofi Annan e ao Diretor–Geral da AIEA, Mohammed El-Baradei, expus as razões que me impediam de aceitar essas duas recomendações.

Dissociei-me do consenso nesse ponto, por considerar a primeira recomendação, inviável. Como poderia a AIEA ser fiadora do cumprimento de contratos comerciais de uma empresa com um Governo? A segunda, por afetar, na prática, o direito aos usos pacíficos da tecnologia nuclear, o progresso científico e tecnológico e, sobretudo, por encobrir, sob considerações de segurança, a proteção dos interesses comerciais de algumas(quatro ou cinco) empresas que fornecem material físsil no mundo, todas elas, como de esperar-se, de países industrializados.

Quanto às armas químicas, o Painel considerou a oportunidade, que chamou de histórica, de eliminar todos os estoques, com compromisso dos Estados de acelerar a destruição programada no calendário da Organização para proibição de Armas Químicas (OPAQ), que prevê a data limite de 2012. Até agora, das 70.000 toneladas de agentes declaradas, só foi verificada a destruição de 9.600.

Os Estados-partes na convenção sobre Armas Biológicas deveriam negociar um pacto de bio-segurança para classificar agentes biológicos perigosos e definir padrões internacionais obrigatórios para a exportação desses agentes. Deveriam também negociarum protocolo de verificação, com a participação ativa da indústria de biotecnologia.

Não há recomendação específica quanto às armas radiológicas, apenas registro da possibilidade de sua existência. Não constituiriam armas de destruição em massa mas de perturbação da organização social cujos efeitos seriam reduzidos com a devida preparação da população na eventualidade de evacuação de áreas afetadas e sua descontaminação.

Muitos viram no terrorismo a matéria única das deliberações do Painel. Diziam alguns que era o Painel do terrorismo. Não aconteceu assim, embora os atos terroristas recentes e suas conseqüências tenham contribuído para a própria convocação do Grupo dos 16.

O terrorismo agride os valores que orientam e fundamentam as Nações Unidas: o respeito pelos direitos humanos, o Estado de Direito; a proteção de civis, a tolerância entreos povos; a solução pacífica das controvérsias. Indica o relatório que o terrorismo floresceem ambientes de desespero, humilhação, pobreza, opressão política, extermínio, abuso dos direitos humanos, conflitos regionais, ocupação estrangeira e beneficia-se da debilidadedo Estado em manter a ordem e proteger seus cidadãos.

O Painel não omitiu referência ao terrorismo de Estado. O uso da força contra civis está condenado nas Convenções de Genebra e outros textos. Em escala suficientemente grave, constitui crime de guerra ou crime contra a humanidade.

Propõe o Painel o seguinte texto para descrever o terrorismo: “qualquer açãoalém das especificadas nas convenções existentes sobre aspectos de terrorismo, nas Convenções de Genebra e na resolução 1566(2004) do Conselho de Segurança, cujo propósito seja causar a morte ou ferimentos sérios a civis ou não-combatentes, quando o objetivo de tal ação, pela natureza e pelo contexto, seja intimidar a população ou compelirum Governo ou organização internacional a atuar ou abster-se de atuar de uma determinada maneira”.

O Painel recomenda uma estratégia abrangente de combate ao terrorismo da parte das Nações Unidas que leve em consideração estes elementos:

• reversão das causas que facilitam o terrorismo, com a promoção dos direitossociais e políticos, o estado de direito, as reformas democráticas, a solução de problemas políticos graves como a ocupação estrangeira, o combate ao crime organizado, a redução da pobreza e do desemprego e a prevenção do colapso de Estados;
• contenção do extremismo e da intolerância por meio da educação e o debate público;
• criação de melhores instrumentos para a cooperação global, dentro de marco jurídico que respeite as liberdades civis e os direitos humanos, e inclua troca de informações e controles financeiros;
• aperfeiçoamento da capacidade dos Estados de prevenir o recrutamento de terroristas e suas operações;
• controle de materiais perigosos.

O Painel insta os Estados, que ainda não o fizeram, a assinar e ratificar as doze convenções internacionais contra o terrorismo e aderir às oito Recomendações Especiais sobre Financiamento do Terrorismo e lavagem de dinheiro.

O terrorismo não é fenômeno novo na história, mas assumiu inéditas formas e métodos em nossos dias. Não existe luta antiterrorista eficaz com a atuação de um só Estado. É responsabilidade coletiva.

O grupo insiste, no documento, em que as ameaças são interligadas. E vê no crime organizado transnacional e no terrorismo um exemplo claro. Pede a assinatura e ratificaçãodas Convenções e Protocolos das Nações Unidas contra o crime organizado transnacional,seus três Protocolos, e a convenção contra a corrupção. Pede também uma convenção abrangente contra a lavagem de dinheiro que limite o segredo bancário e o uso de paraísosfiscais.

O emprego da força constitui o ponto a ressaltar. As medidas alinhadas anteriormente tiveram que ver com a prevenção pacífica. Todos concordamos em que merecem consideração e emprego prioritário. E se falham, se não conseguem reverter uma situação de comprovada ameaça? O próximo passo são as medidas coercitivas. O emprego legal da força, previsto na Carta, pode tornar-se necessário.

Proíbe a Carta, em seu artigo 2, parágrafo 4, o uso ou ameaça do uso da força por parte de um Estado-membro contra outro Estado-membro. Há duas exceções: o art. 51, em casos de legítima defesa, individual ou coletiva, e o Capítulo VII, com autorização do Conselho de Segurança em resposta a “qualquer ameaça à paz, ruptura de paz ou ato de agressão”.

O Painel não propõe alteração ao art. 51, nem para ampliar seu alcance, na hipótese de legítima defesa preventiva diante de ameaças não–iminentes, nem para restringi-lo, para aplicação somente contra algumas ameaças efetivas. Mesmo a reaçãode legítima defesa dentro do disposto no art. 51 deve ser levada ao imediatoconhecimento do Conselho de Segurança.

O relatório reconhece que as tragédias humanitárias ocorridas em diversas regiões do mundo, em ocasiões recentes, genocídios, violação em larga escala do direito internacional humanitário, provocaram forte reação da comunidade internacional e levaram à aceitação de novos conceitos. Não se trata do “direito de ingerência”, mas da “responsabilidade de proteger”, que incumbe ao Conselho de Segurança nos casos em que os Governos afetados se mostrarem impotentes.

O emprego da força pelo Conselho de Segurança sujeita-se à observância de cinco critérios fundamentais que determinam sua legitimidade:

• gravidade da ameaça: suficientemente clara e séria para justificar o emprego da força militar;
• propósito apropriado: a motivação primária de prevenir ou parar a ameaça;
• ultima instância: esgotadas outras opções não-militares;
• proporcionalidade dos meios: escala, duração e intensidade mínimas para a força militar enfrentar a ameaça;
• avaliação das conseqüências: não sendo piores do que as decorrentes da inação;

O relatório traz avanços, por disciplinar, com discernimento, uma das questões mais sensíveis da ação do Conselho, o emprego da força.

As questões de operações de manutenção da paz, da reconstrução, de proteção de civis, receberam extensa consideração do Painel. A meu ver, as conclusões podem sintetizar-se em pedir mais apoio político por parte dos Estados, maior disponibilidade de contingentes militares, maiores contribuições para os fundos existentes. Não constituem sugestões muito originais.

Os temas da quarta parte do Relatório, a que trata das mudanças institucionais, atraiu a atenção e o interesse da opinião pública. É a que criou maior expectativa. Como se propõe o Painel redesenhar as Nações Unidas, - se é que pretende fazê-lo, - como consolidar as muitas idéias em debate, como harmonizar princípios e realidade do poder?

O painel analisou carências, debilidades, falhas, e registrou também virtudes, acertos, conquistas. E recomendou:

Quanto à Assembléia-Geral, aproveitar a oportunidade da Cúpula do Milênio para formar consenso em torno de uma visão mais ampla e eficaz da segurança coletiva; simplificar a agenda, aliviando sua carga temática, de forma a que reflita os principais desafios contemporâneos; evitar os projetos de resolução repetitivos, obscuros ou inaplicáveis; criar um melhor mecanismo para diálogo com as organizações da sociedade civil.

Quanto ao Conselho de Segurança, o Painel aprovou a ampliação do número de seus membros. Se lhe são atribuídas novas responsabilidades, deve ele ser mais representativo e revestir-se de maior legitimidade. Alguns critérios para a reforma: envolverno processo decisório os países de maior contribuição financeira, militar e diplomática narealização dos objetivos e mandatos das Nações Unidas; assegurar maior participação dos países em desenvolvimento; não prejudicar a efetividade do órgão.

Como não houve concordância quanto à ampliação de lugares no Conselho, o relatório registra dois modelos: o modelo A prevê a criação de seis novos membros permanentes, sem o privilégio de veto, três novos membros não-permanentes com mandatode dois anos. O modelo B não prevê novos membros permanentes, mas cria uma nova categoria com mandatos de quatro anos renováveis (oito lugares) e um novo membro com mandato de dois anos, não renovável. Ambos os modelos ampliaram o número demembros de 15 para 24. Apoiei o modelo A, com novos membros permanentes.

Ainda nessa matéria, surgiu, originária dos assessores acadêmicos, a proposta, que me parece esdrúxula, de modificar a composição dos grupos regionais para efeito das eleições para o Conselho. Assim, no nosso caso, seria criado o grupo regional “Américas”que incluiria o Canadá e os Estados Unidos no atual grupo latino-americano e do Caribe.

Opus-me a essa proposta, na companhia de Enrique Iglesias, o outro membro latinoamericano. Nossa posição está consignada no relatório.

O Painel, na impossibilidade política de pedir a extinção do veto, instou que seja ele, pelo menos, limitado a matérias de interesse vital, e não utilizado com a prodigalidadeatual. Sugeriu-se um sistema de “voto indicativo”, pelo qual os membros do Conselho dariam sinal público de sua posição. Pede o relatório medidas para o aperfeiçoamento datransparência a serem incorporadas nas regras de procedimento, e a revisão da composiçãodo Conselho em 2020.

Quanto ao ECOSOC: a relevância desse importante órgão previsto na Carta, com excelente inventário de debates e resoluções, deveria inspirar a sua recuperação, e orientar a sua contribuição para a segurança coletiva. O ECOSOC pode prover liderança normativa e capacidade analítica nos temas econômicos e sociais. Pode ser um fórum para o acompanhamento, aberto e transparente, da realização das metas de desenvolvimento pelos Estados. Ao afastar o foco em assuntos administrativos e de coordenação de programas, sua agenda se concentraria nos temas mais importantes da Declaração do Milênio.

Uma idéia original aponta para a criação de Comissão sobre aspectos sociais e econômicos das ameaças à segurança, fortalecendo a cooperação com o Conselho de Segurança. Ao ECOSOC oferece-se a possibilidade de ser um “fórum de cooperação para o desenvolvimento”, com encontros de alto nível entre os representantes das principais agências ligadas à questão.

O relatório sugere o estabelecimento de um outro foro, este negociador, para tratar dos desafios da pobreza, da saúde e do meio-ambiente, e encontrar soluções integradas em áreas como ajuda externa, tecnologia, comércio. O atual “grupo dos 20” financeiro, que reúne os Ministros da Fazenda e Presidentes de Bancos centrais dos grandes países desenvolvidos e em desenvolvimento, e de que participa o Brasil, teria o caráter de diálogo político, para o qual seriam convidados o FMI, o Banco Mundial, a OMC, a União Européia, o Presidente do ECOSOC e o Secretário-Geral das Nações Unidas.

Considerando a avaliação desfavorável que tem merecido a Comissão de Direitos Humanos, atualmente órgão subsidiário do ECOSOC, e a necessidade de fortalecer o sistema no cumprimento de seu mandato e função, o Relatório formula algumas medidas para sua reforma:

• universalização da Comissão;
• designação de personalidades com experiências na área, como chefes das delegações nacionais;
• estabelecimento de um Conselho Consultivo de 15 membros, especialistas independentes, para apoiar o trabalho da Comissão.
•  

O Alto Comissário de Direitos Humanos deveria preparar relatório anuais a respeito da situação de direitos humanos em cada um dos países, para exame pela Comissão, e informar o Conselho de Segurança sobre o cumprimento dos dispositivos de suas resoluções relacionados com os direitos humanos.

Outra recomendação inovadora refere-se à criação de uma Comissão de Construção da Paz, destinada a apoiar os países, na reconstrução pós-conflito, e para evitar o colapsode um Estado. Seria estabelecida pelo Conselho de Segurança, em consulta com o ECOSOC.

Recomendações complementares: fortalecimento da consulta e cooperação com os organismos regionais, em especial nas operações de manutenção da paz, com apoio materiale financeiro a eventuais forças regionais de paz, devidamente autorizadas pelo Conselho de Segurança. Há propostas dirigidas para o aperfeiçoamento e melhor desempenho doSecretariado, que se colocam dentro da competência administrativa do Secretário-Geral.

O Painel recomenda emendas à Carta, com a supressão de dispositivos obsoletos, que não mais se justificam: eliminação das referências a “Estados inimigos” no art. 53 e no art. 107. Todos os inimigos, países do Eixo e aderentes durante a Segunda Guerra Mundial, são atualmente membros da Organização. O Conselho de Tutela cumpriu sua tarefa, e com grande êxito, portanto o Capítulo 13, que a ele se refere, deve ser suprimido.

Da mesma forma, recomenda-se suprimir o art. 47, o Comitê do Estado-Maior, por ultrapassado no mundo contemporâneo.

 

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*Embaixador João Clemente Baena Soares,

Presidente da Comissão Jurídica Interamericana - OEA.
Foi Presidente da Comissão de Direito Internacional da Organização das Nações Unidas - ONU.
Foi Secretário Geral das Organizações dos Estados Americanos – OEA.